Kehtiva õiguse kohaselt peab hankija riigihankeid ette valmistades otsustama, kas hankeleping sõlmitakse majandusliku soodsuse või madalaima hinna kriteeriumi rakendades. Viimase puhul võib hankemenetlus olla küll kiirem, kuid samas kohustab see hankijat sõlmima leping just madalaima hinnagapakkumuse esitanud pakkujaga, mis aga ei kindlusta soovitud tulemust hankelepingu täitmisel. Majandusliku soodsuse kriteeriumide määramine on ressursirohkem, kuid tulemus on ehk kvaliteetsem. Mõlema valiku eesmärk peab olema majanduslikult soodsaima hankelepingu sõlmimine. Järgnevalt analüüsin, kuidas on nimetatud kriteeriumid sätestatud kehtiva riigihangete seaduse (RHS) aluseks olevas Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiivis 2004/18 EÜ(direktiiv) kui ka RHSis endas.
Riigihangete seaduse aluseks oleva direktiivi kohaselt tuleks lepingud sõlmida objektiivsete kriteeriumide kohaselt, mis tagavad läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtete järgimise ning pakkumiste hindamise tõelise konkurentsi tingimustes, mistõttu on asjakohane kasutada ainult kahte lepingute sõlmimise kriteeriumi, milleks on madalaim hind ja majanduslikult soodsaim pakkumine. Direktiiv ei eelista ühte kriteeriumi teisele, vaid juhib tähelepanu, et lähtuvalt hankelepingu esemest, on hankijal õigus valida, millist neist rakendada.
Siseriiklikus õiguses on eeltoodu kohaldatud RHS § 31 lg-s 3, mille kohaselt nimetab hankija hankedokumentides, kas ta sõlmib hankelepingu tervikuna majanduslikult soodsaima või üksnes madalaima hinnaga pakkumuse alusel, kui ta ei nimeta seda hanketeates. Hankija võib sõlmida hankelepingu üksnes madalaima hinnaga pakkumuse alusel juhul, kui pakkumuse majanduslik soodsus hankija jaoks sõltub üksnes pakkumuse hinnast ja kõik muud tulevase hankelepingu tingimused, sealhulgas hankelepingu esemega seotud kriteeriumid, on hankedokumentides ammendavalt määratletud. Selline sõnastus annab alust arvata, et üldjuhul tuleks silmas pidada pigem majandusliku soodsuse kriteeriume ning madalaimat hinda oleks mõttekas rakendada lihtsate hangete puhul, kus kõiki asjaolusid on võimalik hankedokumentides määratleda.
Vaatamata sellele, et seaduse sõnastus justkui viitaks, et eelistada tuleks majandusliku soodsuse kriteeriume, peetakse tegelikkuses silmas siiski pigem madalaima hinna kriteeriumi. Riigihangete seaduse analüüsi (hankelepingu sõlmimine majanduslikult kõige soodsamatel tingimustel) kohaselt kasutati aastatel 2007–2011 läbi viidud ligikaudu 27 000 riigihankest 86 protsendil madalaima hinna kriteeriumi ning vaid 14 protsendil majandusliku soodsuse kriteeriumei. Selle põhjuseks võib olla hankijate vähene teadlikkus majandusliku soodsuse hindamiskriteeriumide kasutamisest, lisaks võib probleeme tekitada nii kriteeriumide väljamõtlemine kui ka nende objektiivne hindamine.
Majanduslikult soodsaim pakkumus
Millised objektiivsed kriteeriumid tagavad läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtete järgimise? RHS § 31 lg 4 sätestab, et kui hankija sõlmib hankelepingu majanduslikult soodsaima pakkumuse alusel, nimetab hankija hankelepingu esemega seotud objektiivset hindamist võimaldavad pakkumuste hindamise kriteeriumid (nt kvaliteet, hind, tehniline väärtus jne). Hankija nimetab pakkumuste majandusliku soodsuse hindamise seisukohast objektiivselt põhjendatud suhtelise osakaalu, mille ta igale valitud pakkumuste hindamise kriteeriumile omistab. Euroopa Kohus on seisukohal (C-234/03), et hankijad on vabad valima nii lepingu sõlmimise kriteeriume kui ka otsustama nende kaalukuse üle määral, mis võimaldab kasutatud kriteeriumidele üldise hinnangu andmist, et selgitada välja majanduslikult soodsaim pakkumine.
Majandusliku soodsuse kriteeriumide määramisel on esmatähtis, et hankija teeb kõik hinnatavad kriteeriumid ja nende suhtelise kaalu hanketeates või hankedokumentides teatavaks, et võimalik pakkuja saaks dokumentidega tutvudes kriteeriumidega arvestada. Pakkujale peab olema selge, mida hankija hindab. Euroopa Kohus on seisukohal (C‑532/06), et ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõtte ja läbipaistvuse tagamise kohustusega on vastuolus, kui hankija määrab hankemenetluses tehnilises kirjelduses või hanketeates toodud lepingu sõlmimise kriteeriumide jaoks kaalutegurid ja alamkriteeriumid kindlaks hiljem.
Üldkohus on leidnud (T-50/05), et hankija poolt majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks kasutatavad kriteeriumid ei pea olema ilmtingimata laadilt kvantitatiivsed. Näiteks leidis kohus, et lepingu sõlmimise kriteeriumideks võivad olla ka strateegia, meetodite, töövahendite, kvaliteetse keskkonna ja menetluste asjakohasus, samuti meeskonna ülesehituse asjakohasus ningpakkumuse struktuur, selle selgus ja täielikus, kui nimetatud kriteeriumid puudutavad hankelepingu esemeks olevate teenuste nõuetekohast osutamist ning seega pakkumuse enda hinda.
Madalaima hinnaga pakkumus
Erinevalt majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumidest, on madalaima hinna sisustamine lihtne. Madalaim hind hindamiskriteeriumina kohustab hankijat sõlmima hankelepingut madalaima hinnaga pakkumuse teinud pakkujaga. Siinjuures hankijal kaalutlusõigust ei ole. Riigihangete juhise kohaselt võib madalaimat hinda kaaluda lepingu sõlmimise alusena, kui toode on turul tuntud. Madalaima hinna kriteeriumist piisab, kui hankija kirjeldab hankelepingu eesmärki täpselt, sätestades tehnilises kirjelduses üheselt mõistetavad nõuded, mida pakkuja peab täitma võimalikult madala hinnaga asju tarnides või teenust osutades.
Millist hindamiskriteeriumi rakendada?
Nii hetkel kehtiv RHS kui ka selle aluseks olev direktiiv näeb hankelepingu sõlmimise alusena ette nii madalaima hinna kui majandusliku soodsuse kriteeriumi. Lähtuvalt hankelepingu esemest, tuleb valida sobilik hindamise kriteerium, kusjuures mõlemad kriteeriumid peaksid tuvastama majanduslikult soodsaima pakkumuse. Erisus on selles, et madalaima hinna puhul peaks soodsus avalduma üksnes hinnas ning muud asjaolud ei mängi rolli. Tundub, et just nimetatud kriteeriumi lihtsus on põhjustanud olukorra, kus suure osa hangete puhul on hindamise kriteeriumiks madalaim hind. Seda saab rakendada juhul, kui hankija kirjeldab hankelepingu eesmärki ammendavalt ning kõiki nõudeid üheseltmõistetavalt. Seetõttu sobiks madalaim hind hindamiskriteeriumina eelkõige lihtsate hangete puhul, näiteks konkreetse asja ostu puhul. Suuremahuliste ja keeruliste hangete puhul ei pruugi madalaima hinna rakendamine tagada hankelepingu täitmist kõige soodsamal viisil.
Uus Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/24/EL jõustus 17. 04. 2014 ning selles sätestatu peaks RHSis jõustuma aprillis 2016. Nimetatud direktiivi artikkel 67 sätestab pakkumuste hindamise kriteeriumid, mille kohaselt tuginevad hankijad riigihankelepingute sõlmimisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele. Kõnealuse artikli lg 2 kohaselt tuleks majanduslikku soodsust hinnata parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel, mis peaks alati hõlmama hinna või kulude elementi. Lisaks võivad liikmesriigid direktiivi kohaselt ette näha, et avaliku sektori hankija ei või kasutada ainult hinda või ainult kulu pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina või piirata nende kasutamist teatavatele avaliku sektori hankijate kategooriatele või teatavat liiki lepingutele. Leian, et uus hindamiskriteeriumi sisustamine annab selgemini märku, et ainuüksi madalaim hind ei pruugi tagada hankelepingu täitmist soovitud viisil, vaid sõltuvalt hankelepingu esemest tuleb leida ka teisi kriteeriume.
ENELY MATVEI,
Tallinna Ülikooli õigusteaduse magistrand
