Riigikontrolli äsja lõppenud audit näitas, et maaomanik ei saa kindel olla, et riik temalt maamaksuks õige summa küsib. Maksusumma suurusega eksimist tuli riigikontrolli äsjalõppenud auditi järgi kõige rohkem ette looduskaitseliste piirangutega maadel. Arvutusvigade või seaduse tõlgendamisvõimaluste tõttu vääralt arvestatud maamaks pole küll põhjustanud riigile märkimisväärset kahju, kuid osa maksumaksjaid on selle tulemusel pidanud maksma vajalikust suuremat maamaksu või saanud põhjendamatuid soodustusi.
Maamaks on riigi kehtestatud maks, mille peaks maksu- ja tolliamet välja arvutama kohalike omavalitsuste esitatud andmete alusel. Tegelikult see aga nii lihtne ei ole. Riik on omavalitsuste õlgadele jätnud oluliselt enam tööd ja vastutust, siinjuures ka arvutuste tegemise. Maksu- ja tolliameti ülesanne on kohalike omavalitsuste arvutusi kontrollida, kuid amet ei tee seda. Seetõttu sõltubki valesti arvutatud maksu avastamine suuresti maksumaksjast endast.
Riik peab hea seisma, et kohalikel omavalitsustel oleksid oma ülesannetega hakkama saamiseks piisavad tuluallikad. Iga valla või linna territooriumilt kokku kogutav maamaks kantakse täies ulatuses vastava valla või linna eelarvesse.
Oluline tuluallikas
Maamaks on valdade ja linnade tuluallikatest üksikisiku tulumaksu järel suuruselt teisel kohal. Kõik vallad ja linnad kokku teenisid aastatel 2007–2011 maamaksust keskmiselt 46,9 miljonit eurot aastas, see moodustas neli protsenti nende kogutuludest ja seitse protsenti maksutuludest. Olulisim mõju on maamaksust saadaval tulul hajaasustusega omavalitsustes, kus asub palju metsamaad, tootmismaad, ärimaad või väärtuslikku põllumaad. Näiteks laekus Alutaguse mail asuvas Tudulinna vallas nimetatud perioodil üle kolmandiku maksutuludest just maamaksust.
Ühe valdkonnana pöörasime auditis tähelepanu sellele osale maast, mille eest täieliku või osalise maksuvabastuse tõttu maamaksu maksta ei tule. Need maksuvabastused puudutavad kõige enam maaomanikke, kellele kuulub looduskaitseliste piirangutega maa, millele on ette nähtud 100- või 50-protsendiline maksuvabastus. Samuti avalikus kasutuses olevale maale, mille eest maamaksu maksta ei tule. Järgmisest aastast lisandub neile kehtima hakkav kodualuse maa maksuvabastus.
Iga maksuvabastus või -soodustus toob endaga kaasa kohalike omavalitsuste tulude vähenemise ja lisatöö nende väljaarvutamiseks. Nimetatud maksuvabastusi ühendab see, et andmete esitamise süsteem ei võimalda olemasolevate andmete põhjal kokku arvutada, kui palju jääb maamaksu pärast nende vabastuste rakendamist saamata. Nagu ei tea keegi täpselt ka seda, kui palju kulub valdadel ja linnadel raha ja aega soodustuse väljaarvutamiseks ning milline võiks olla administratiivkulude kokkuhoid, kui omavalitsused sellest keerukast ja tihti käsitsi tehtavast registriandmete võrdlemisest vabastada. Süsteemi hammasrataste vahele jääb kogu keerukas protsessis ka maksusoodustust saav maaomanik, kes üldjuhul pole võimeline kontrollima, kas talle maamaksuteatel esitatud arvutuskäik põhineb õigetel andmetel või mitte.
Veaohtlikud looduskaitsemaad
Esmalt looduskaitsealuste maade maamaksusoodustusest. Looduskaitse arengukavas on kirjas, et Eestis on 2012. aasta 1. jaanuari seisuga 3705 pindalalist kaitstavat loodusobjekti, nendest viis rahvusparki, 131 looduskaitseala, 150 maastikukaitseala ning hulk maastikukaitseala eritüüpe. Kõik need peavad olema kantud keskkonnaministeeriumi valitsemisalas peetavasse keskkonnaregistrisse.
Maaomanikud, kelle maid need loodusobjektid hõlmavad, on õigustatud saama kas osalist või täielikku maamaksuvabastust. Kõik riigikontrolli auditeeritud 13 omavalitsusest olid looduskaitseliste maksusoodustuste väljaarvestamisel teinud vigu, mille tulemusel esitati maaomanikule maksmiseks vale maamaksusumma. Kuna omavalitsusele ei ole antud juhiseid, kuidas looduskaitselisi piiranguid tuvastada, siis on vallad ja linnad maksuvabastusi välja arvutanud erineval viisil.
Osadel juhtudel on ametnik oma võimalusi ja fantaasiat kasutades saanud maksuvabastusega ala suuruse oluliselt väiksema või suurema, kui võiks järeldada keskkonnaregistri alusel tehtud kaardirakendusel olevatest andmetest.
Looduskaitseliste maade maamaksusoodustuste süsteem on kreenis ka seetõttu, et mida enam kahaneb soodustuste tõttu omavalitsusele laekuv maamaksutulu, seda rohkem kaasneb omavalitsusele lisatööd erisuguste piirangute väljaselgitamisel ja vastavate soodustuste arvutamisel.
Enne tehtud, siis mõeldud
Samalaadsed probleemid nagu looduskaitseliste maamaksusoodustuste puhul, ilmnevad maamaksu arvutamisel eeldatavasti ka järgmisest aastast kehtima hakkava maamaksuseaduse muudatusega, mille eesmärk on vabastada maamaksust koduomanikud.
Kodualust maad maamaksust vabastades jäeti analüüsimata, kas riiklikud registrid üldse võimaldavad seadust soovitud kujul rakendada. Nimelt tuleks vabastuse kohaldamiseks võrrelda omavalitsusel enne maksu- ja tolliametile andmete esitamist maakasutuste andmeid rahvastikuregistriga ning kui maaomaniku elukoht asub maksustataval maal, siis selgitada ehitisregistrist, kas sellel maal asub ka hoone. Kui eelneva põhjal saab maksuvabastust kohaldada, tuleb välja selgitada, kas maaüksus paikneb tihe- või hajaasustuses, ning arvestada selle alusel maksuvaba osa välja.
Tiheasustuse korral vabastatakse maamaksust
Vaikiv regionaalminister
Koduomanike maamaksust vabastamise seaduse eelnõu seletuskirjas ega selle lisamaterjalides ei olnud sõnakesti juttu, milliseid arendusi on seaduse rakendamiseks tegelikult vaja ning kui suured võivad olla nende loomiseks vajalikud kulutused. Rahandusministeerium tunnistas auditi käigus, et mingeid terviklikke prognoose seaduse rakendamiseks vajaminevate kulude kohta enne seaduse vastuvõtmist ega vahetult pärast seda ei tehtudki. Koduomanike maamaksust vabastamise eelnõu algatati Riigikogus.2011. aasta 16. mail. Seadus võeti vastu täpselt kuu aega pärast selle menetlusse esitamist. Et eelnõu algatati Riigikogus, mitte valitsusasutustes, ei läbinud see tavapärast eelnõude kooskõlastamise protsessi, mille käigus eri ministrid ja muud asjassepuutuvad asutused oleks saanud esitada eelnõu kohta oma kirjaliku arvamuse. Eelnõu juhtkomisjonina menetlenud Riigikogu rahanduskomisjon ei küsinud õigusakti mõjude kohta hinnangut ka riigikogu kantseleilt, kelle pädevuses on seaduseelnõu mõjude analüüsimine.
Seadusemuudatus oli selle seletuskirja põhjal ajendatud Talllinna koduomanike suurest maksukoormusest ning ka hilisemates debattides keskenduti just Tallinnale. Samas pole ilmselt Tallinna linn ega muud kompaktse asutusega suuremad linnad need, kus seaduse rakendamisega suurimaid probleeme tekib, vaid omavalitsused, kus on piisaval hulgal koduomanikke nii tihe- kui ka hajaasustusega aladel ning kelle kinnistud on valdavalt suuremad, kui on maksuvabastuse ulatus. Regionaalminister, kelle kompetentsi oleks selle asjaolu väljatoomine pidanud kuuluma, eelnõu menetlemise ajal sellele tähelepanu ei juhtinud.
Pärast seadusemuudatuse vastuvõtmist jõudis rahandusministeerium seisukohale, et maamaksu paremaks haldamiseks on riigil otstarbekas luua veebipõhine infosüsteem. Selle loomiseks eraldati maa-ametile raha ning süsteem peab valmima 2014. aasta lõpuks. Kuna aga uut infosüsteemi ei saa hakata kasutama enne 2015. aastat, tuleb enne seda omavalitsustel endil koduomanikud välja selgitada. Paljudel juhtudel tuleb raha ilmselt kulutada arendustele, mis muutuvad pärast riikliku infosüsteemi käivitamist kasutuks.
Maamaksu ei maksta ka avalikus kasutuses oleva maa eest – seega kui osa maaomanikule kuuluvast maast on avalikus kasutuses, tuleb see osa maamaksust vabastada. Seadusega ei ole aga täpselt öeldud, mida avaliku kasutuse all silmas tuleb pidada. Kohalikud omavalitsused on eri seisukohtadel, kas maamaksust peaks vabastama näiteks avalikku kasutusse antud eratee aluse maa. Vihula vald aga on vabastanud maaomaniku nõudmisel maamaksust näiteks selle osa maast, mis oli avalikus kasutuses liivarannana. Sellise maa väljaarvestamise kulud on oluliselt suuremad kui saadav maamaks, mis tähendab, et taolised vabastused ei anna maaomanikule tuntavat võitu, küll aga suureneb omavalitsuste halduskoormus.
Kallis hallata
Erinevad maksuvabastused ja -soodustused on maamaksust teinud osapoolte arvates proportsionaalselt Eesti ühe kõige suuremate kuludega hallatava maksu. Riigikontrolli arvates tuleb riigil lihtsustada maamaksu administreerimist. Valdkond vajab ümberkorraldamist selliselt, et maamaksu arvestamiseks vajalikud andmed saab maksu- ja tolliamet automaatselt riiklikest registritest. Maksu- ja tolliametil tuleb omavalitsustelt küsida vaid andmeid nende kehtestatud maksumäära ja kohalike maksusoodustuste kohta. Seejärel on ehk ka maaomanikul võimalik aru saada ja kontrollida oma maamaksuarvutuse õigsust ning maamaksu arvestamisel tehtavate vigade arv väheneks tuntavalt. Alternatiivse lahendusena võiks rahandusministeerium koostöös keskkonnaministeeriumiga analüüsida, kas looduskaitseliste piirangute talumiseks makstavad eri toetused ületavad maamaksuvabastuse suuruse. Kui toetused maamaksu ületavad, siis võiks kaaluda looduskaitseliste maamaksuvabastuste või -soodustuste kaotamist, et maaomanikule ei kompenseeritaks piirangute talumist topelt.
Riigikontrolli hinnangul peavad arutelud vara maksustamise teemal jätkuma, nagu ka diskussioon omavalitsuse rahastamissüsteemi üle tervikuna.
i
AIRI MIKLI, riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör
ILLAR TÕNISSON, riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna auditijuht
