Riigikontrolli hinnangul ei ole omavalitsused alati seadnud äriühingutes ja sihtasutuses osalemisele jälgitavaid eesmärke. Ühingute juhtimise korralduses tuleb aga ette olulisi puudusi, mistõttu ei ole riigikontrolli hinnangul avalikud huvid omavalitsuse osalusel tegutsevates ühingutes hästi kaitstud.
Riigikontroll auditeeris omavalitsuse kontrolli all olevas 17 äriühingus ja sihtasutuses omaniku- või asutajaõiguste teostamiseks seadusejärgsete vahendite kasutamist ning selgitas ühingus osalemise eesmärke.
Osalemise motiiv jäi arusaamatuks
Audit näitas, et vaatluse all olnud omavalitsustes ei olnud enamasti paika pandud, mille poolest on ühingus osalemine omavalitsusele oluline ja kuidas see aitab kaasa tema ülesannete täitmisele. Seetõttu jäi ühingutes osalemise motiiv sageli arusaamatuks. Mitmel juhul ilmnes osalemise olulise argumendina soov võtta laenu ilma, et see suurendaks omavalitsuse laenukoormust.
Samuti tõi audit välja, et ühingu juhtorganitele ette nähtud kohustusi sageli ei järgita ning passiivselt kasutatakse õigusi, mida seadus ühingu tegevuse suunamiseks ja kontrollimiseks omavalitsusele võimaldab. Õigusaktidest tulenevat ühingu juhtorganite ja valla- või linnavalitsuse rollijaotust peetakse tihti formaalsuseks, millest kinnipidamist ühingu juhtimisel ei tähtsustata. Seda väljendab ilmekalt omavalitsusjuhtide aeg-ajalt ilmutatav soov sekkuda ühingu tegevusse vahenditega, mis on kohased omavalitsuse asutuse tegevuse koordineerimiseks. See ei ole aga ühingu juhtimispõhimõtetega kooskõlas ega korva vajakajäämisi juhtorganite tegevuses. Kui juhtorganid ei täida oma ülesandeid, on tõsine oht, et olulised muutused ühingu majandusseisus jäävad vajaliku tähelepanuta ning ühingu majandamine võib sattuda raskustesse. Selliseid näiteid auditi käigus ka ilmnes.
Nõukogud moodustatakse poliitilistel alustel
Eelkõige tuleks omavalitsuse ühingutes oma osa paremini täita nõukogul, mille olemuslik ülesanne ongi järelevalve ühingu tegevuse õiguspärasuse ja juhatusele seatud eesmärkide täitmise üle. Paraku on nõukogud moodustatud sageli poliitilistel alustel ega valda vajalikul määral erialaoskusi.
Auditi tulemusena tegi riigikontroll soovitusi nii omavalitsustele, ühingu juhtorganitele kui ka regionaalministrile ja rahandusministrile.
Seoses asjaoluga, et riigikogus on veninud juba 2008. aasta oktoobrikuust peale menetlus kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse eelnõu asjus, märkis riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör Airi Mikli, et menetluses oleva eelnõu eesmärgiks on ajakohastada omavalitsustes eelarve koostamise ja täitmisega seotud nõudeid, kuid kehtestada ka täiendavad meetmed omavalitsuste ja nendega seotud üksuste finantsdistsipliini tagamiseks.
Seadus peaks aitama ohjeldada üleliigset kulutamist ja võlgu elamist omavalitsustes ning looma eeldused selleks, et omavalitsuse otsused tuginevad pikaajalisele ja läbipaistvale finantsplaneerimisele. Kui seadus jõustub, tuleb hakata eelarve puudujäägi ja võlakoormuse suurusele seatud piiranguid järgima teiste hulgas ka omavalitsuse valitseva mõju all tegutsevatel äriühingutel ja sihtasutustel. Sellega kaotaks ühtlasi eelise praegu mitmes omavalitsuses levinud rahastamisskeem võtta omavalitsuse võlakoormuse suurenemise vältimise eesmärgil laen ühingule, kellele aga eraldab laenu tagasimaksmiseks vajaliku raha omavalitsus.
Riigikontrolli hinnangul oleks nimetatud seaduse vastuvõtmine oluline samm valdade ja linnade finantskontrolli tõhustamiseks. Muret valmistab aga see, et eelnõu valmimine seaduseks on edenenud riigikogus vaevaliselt. Kuigi selle aasta alguses jõuti menetlusega teise lugemiseni, on see praeguseks katkestatud.
Erandeid tasuks hoolega kaaluda
Samuti on teada, et seadusandjal on kavas teha eelnõus muudatusi, mis omavalitsuste finantstegevuse kontrollimiseks kavandatud meetmeid nõrgendavad. Selle järgi laieneksid eelarve puudujäägi ja võlakohustuste piirangud vaid osale omavalitsuse ühingutest, s.o üksnes ühingutele, mis sõltuvad teiste avaliku sektori üksustega tehtud tehingutest ehk saavad enam kui pool oma tuludest tehingutest selliste üksustega või saavad omavalitsuselt toetusi või renditulu ulatuses, mis moodustab nende kogutuludest kümnendiku.
Riigikontrolli hinnangul tasuks enne sellise erandi tegemist hoolega kaaluda, kas seadus avaldab sellisel juhul omavalitsuste finantsdistsipliinile ikka loodetud mõju ja aitab murda senist n-ö skeemitamise tava.
Ja kui erand seadusega siiski kehtestatakse, tuleks paremini läbi mõelda, kuidas vältida seadusenõuete teadlikku eiramist – ühing võib olla omavalitsusest rahaliselt sõltuv ka muul viisil kui üksnes müügi-, rendi- või toetustest saadud tulude kaudu (nt perioodilised sissemaksed ühingu aktsia- või osakapitali).
Teenivad kohalikku kogukonda
Omavalitsuste kontrolli all tegutsevaid äriühinguid ja sihtasutusi oli käesoleva aasta kevadel ca 380. Seejuures on omavalitsuse osalusel tegutsevad äriühingud hõivatud enamasti kommunaalmajanduse ning sihtasutused tervishoiu valdkonnas. Kuna selliste ühingute kaudu pakutakse enamasti kohaliku kogukonna jaoks mõnda olulist teenust, eeldab kohalike elanike huvi ühingu jätkusuutlikku majandamist. Enamgi veel, harvad ei ole ka juhtumid, kus ühingu tegevust rahastatakse märkimisväärselt valla- või linnaeelarvest ehk ühingu majandamiseks kulub ka maksuraha.
Omavalitsuste äriühingute ja sihtasutuste tulud oli 2009. aastal ca 7,3 miljardit krooni.
Valla- või linnajuhtide võimalus äriühingu või sihtasutuse tegevusse sekkuda on oluliselt piiratum kui võimalus korraldada omavalitsusasutuse tööd. Ühing on iseseisev majandusüksus, mille juhtimisel kehtivad oma reeglid, millest tuleb kinni pidada. Mõistma peavad seda ka omavalitsusjuhid, et saavutada õiguspäraste vahendite kasutamisega kontroll ühingu tegevuse üle ning maandada parimal viisil riske, mis ühinguga seotud avalikke huve ohustavad.
TOOMAS MATTSON, riigikontrolli kommunikatsiooniteenistuse juhataja
