Viimastel päevadel on meedia üks põhiuudiseid haldusterritoriaalne reform. Sõna on võtnud riigikontrolör, õiguskantsler, Isamaa ja Respublica Liidu esimees ja muidugi ka regionaalminister. Sellest infost koorub välja kavandatava reformi eesmärk vähendada radikaalselt omavalitsusüksuste arvu ja tekitada tugevad (loe rikkad) ja haldussuutlikud omavalitsused. Pealegi tuleks kava kohaselt see ette valmistada veel enne käesoleva aasta kohalike volikogude valimisi.
Kui loeme omavalitsusüksustes Riigikontrolli poolt läbi viidud auditite kokkuvõtteid, ei ole olukord sugugi nii hull, vastupidi, omavalitsusüksused on võrreldes keskvalitsuse ametkondadega tunduvalt paremini eurorahade kasutuselevõtmisega hakkama saanud. Saaksid isegi paremini, kui ametkonnad oleksid õigeks ajaks ette valmistanud seda reguleeriva dokumentatsiooni. Loomulikult on avastatud ka rikkumisi, millest osa on tekkinud tähelepanematusest, osa madalast kvalifikatsioonist, aga suurem osa hoopis sellest, et omavalitsusüksuste praegused tulud ei võimalda kõiki neile pandud ülesandeid riigikontrolli poolt eeldatavas mahus ja kvaliteedis täita. Samas ei ole Eesti riigis tegelikult paljudele omavalitsusüksustele antud ülesannetele ei mahu ega kvaliteedi osas kriteeriume kehtestatud.
Haldusreformi ei tohiks politiseerida
Riigikontrolöri arvamus, et ainult maakonna tasandil loodavad omavalitsused oleksid piisavalt tugevad kõigi ülesannetega toimetulemiseks ja elanikkonna säilitamiseks maapiirkondades, on ekslik, sest on ka muid võimalusi. Ääremaastumine ja elanikkonna maapiirkondadest lahkumine mammutomavalitsusüksuste puhul tegelikult suureneb. Nõustuma peab riigikontrolöri arvamusega, et haldusreformi küsimust ei tohi politiseerida. Seda aga pole Eesti riigis praegu võimalik mitte teha.
Regionaalminister väitis, et loodavad 20 omavalitsusüksust suudavad arendada ka neid piirkondi, kus selleks senini väiksuse tõttu eelarvelised võimalused puudusid; väheneb piirkonna killustatus; väheneb elanike siirdumine senistest väiksematest maakondadest ja valdadest suurematesse keskustesse; väheneb ebavõrdsus omavalitsuste vahel ja suurenevad riigi võimalused delegeerida kohapealsete küsimuste otsustamine omavalitsustele, kus on selleks rohkem infot; kasvab omavalitsuse volikogu ja valitsuse otsuste kaalutletus ja läbipaistvus, kuna konkurentsi tulemusena tekib reaalne opositsioon võimulolijaile. See aitab parandada sisemisi kontrollisüsteeme, vähendada juhtimisvigu ja korruptsiooni; kasvab kodaniku võime kaasa rääkida ja mõjutada küsimusi, mis praegu jäävad väljapoole koduomavalitsuse piire jne.
Eesti omavalitsusüksustele pandud ülesannete mahtu saame võrrelda Põhjamaadega, kus neid on Euroopas kõige rohkem. Omavalitsuste tulud nende samade riikidega võrreldes on aga tunduvalt väiksemad, mitte ainult reaalses mahus, vaid ka võrreldavates tingimustes.
Ebapiisav tulubaas
Kas keegi on üldse esitanud küsimuse, miks on omavalitsusüksused väidetavalt haldussuutmatud? Kui osundatakse, et selle põhjuseks on omavalitsuste ametnike ebapiisav ettevalmistus ja tase, on see vaid üks väike osa tõest. Suuremas osas on selles süüdi omavalitsuste praeguse tulubaasi ebapiisavus ja ülesannete ebaotstarbekalt korraldatud täitmine. Kui riik on kehtestanud omavalitsuste tulubaasi ja andnud ülesanded, siis ei saa omavalitsusüksusi finantsilises võimetuses süüdistada.
Rootsis pikka aega omavalitsuste liidu juures arenguprojektidega tegelenud Ulf Johanssoni sõnul oleks majanduskriisi tingimustes haldusreformi lihtsam läbi viia olnud, aga Eesti pole selleks valmis. “Eesti vajab enne terviklikku analüüsi, milliseid ülesandeid täidab praegu keskvõim, milliseid omavalitsused ja milliseid kodanikud ise, ja kuidas see tulevikus peaks olema. Selgelt peab sõnastama reformi eesmärgi; mida tahetakse selle läbiviimisega võita,” põhjendas Johansson oma arvamust. Rootslase sõnul ei tähenda haldusreform ainult suuremaid omavalitsusi, vaid igasugust koostööd nende vahel, riigi ja omavalitsuste ning omavalitsuste ja kodanike vahel. „Liitumine pole alati garantii kohaliku elu paranemiseks, küll aga aitab igasugune koostöö omavalitsuste vahel kõigi jaoks kasulikumaid otsuseid teha,” selgitas ta.
Eesmärk ei saa olla suured omavalitsused
Seega, eesmärk ei saa olla suured omavalitsused. Kui see aga on tõesti eesmärk, siis mitte selleks, et omavalitsused oleksid haldusvõimekamad ja rikkamad, vaid selleks, et erakondadel oleks lihtsam omavalitsuste üle kontrolli saavutada. See on just vastupidi riigikontrolöri üleskutsele haldusreformi mitte politiseerida.
Kes on vähegi kursis omavalitsussüsteemi ülesehituse, omavalitsustele pandud ülesannete ja rahastamise süsteemiga, teavad, et selline matemaatiline liitmine ei anna haldusterritoriaalse reformi läbiviimisel soovitud tulemust. Ei anna kahe vaese liitmine rikast, nagu ei anna ka kahekümne vaese liitmine rikast omavalitsusüksust, vaid väheneb vaeste omavalitsusüksuste arv, vastavalt siis kas poole võrra või kümme korda. Elanikele osutatavate teenuste kvaliteet ja maht ning selleks vajalike vahendite hulk muutub vähe.
Kõik uuringud, mis Eestis on tehtud, viitavad sellele, et omavalitsusüksuste ühendamisegaei saavutata praktilist rahalist kokkuhoidu, mille arvel täita neid ülesandeid, mis tänaseni on rahapuudusel täitmata.
Väike kokkuhoid on võimalik saavutada mahuefekti arvel, mis võimaldab suuremaid investeeringuid kiiremini ellu viia, samas investeeringute arv ei suurene. Teiseks võib tänu mastaabiefektile olla võimalik valida kõrgema kvalifikatsiooniga spetsialiste.
Rootsis aastakümneid tagasi läbi viidud haldusterritoriaalse reformi järel pole paljudes kohtades kogukonnad tegelikult siiani ühinenud ega tunnista suurt sunnikorras ühendatud omavalitsust oma koduvallaks. Taanis läbi viidud reformile eelnes mitmeid aastaid kestnud uuring ning arvestused, mille tulemusena muudeti väga suures osas omavalitsuste rahastamise süsteemi. Soomes pole sundkorras läbi viidavat reformi kunagi tunnistatud. Praegu kehtiva reformikava aluseks on tegelikud arvestused, kui suurel territooriumil, millise elanike arvuga omavalitsuses on võimalik põhitervishoiu- ja hoolekandeteenuseid osutada optimaalses mahus ja kvaliteedis, arvestades sellel territooriumil kogunevaid tulusid. Sellise analüüsi tulemusena jõuti järeldusele, et neid teenuseid oleks võimalik osutada territooriumil, kus elab umbkaudu 20 000 inimest. Sama analüüs tehti ka teiste valdkondade suhtes.
Omavalitsustel on nüüd võimalus kas ühineda või teenuste osutamiseks ametlikult koostööd teha. Kui aga ühinemine toimub, siis on keskvalitsus näinud ette arvestatavad ja motiveerivad boonused. Kahe valla ühinemisel, kui elanike arv jääb siiski alla 20 000, on boonus ligi neli miljonit eurot. Maksimaalne boonus, kui ühineb mitmeid omavalitsusi, on ligi 20 miljonit eurot. Ka praeguses majanduslanguses ei kavatseta neid boonuseid maksmata jätta ega vähendada.
Reformi käigus muudetakse ka omavalitsuste rahastamise süsteemi, et neil oleks uutes tingimustes võimalik paremini toime tulla. Samas toimub haldusterritoriaalne reform kogu riigis, mitte ainult omavalitsuste, vaid ka riigihalduse osas. Kui eelmise reformi järel jäi Soome viis lääni ehk riiklikku haldusterritoriaalset üksust, siis praeguse reformi tulemusena kaovad riiklikud haldusterritoriaalsed üksused üldse. Tugevdatakse hoopis maakondlikke omavalitsusliite, kelle ülesandeks on haldus piirkondlikul tasandil. Riik loob läänide asemel erinevatesse paikkondadesse oma toimeüksused, kelle ülesandeks on kontroll omavalitsuste tegevuse üle ja järelevalve erinevates valdkondades, muude riiklike toimingute teostamine ja lubade väljastamine.
Läti reformist parem ei räägiks, sellise eemärgiga reform on määratud läbi kukkuma. Arvan, et lähema viie aasta jooksul tullakse selle juurde tagasi ning korraldatakse ümber kohalike omavalitsuste tulubaasi küsimused, suurendatakse riiklikke eraldisi ja uuendatakse eelarvete tasandamise süsteemi.
Teenuse osutamise mahud ja kvaliteet teadmata
Ma olen põhimõtteliselt nõus, et haldusterritoriaalne reform on ka Eestis vajalik, sest praeguseks vastu võetud seadustega omavalitsustele pandud ülesannete täitmine ei ole optimaalne. Samas ei tea Eestis keegi, kui suures mahus ja millise kvaliteediga teenuseid peaks omavalitsus elanikele osutama. Enamasti puuduvad ka vastavad mõõdikud, mille täitmist jälgida. Seega ei tea me, mida teenuse osutamine tegelikult maksab, st palju on selle osutamiseks erineva suurusega omavalitsustel raha tarvis. Mingil määral on see võimalik hariduse valdkonnas.
Millegipärast ei ole kasutatud seadusandlikku võimalust panna omavalitsustele ühiselt täidetavaid ülesandeid. Näiteks on jäätmekäitluses ebaloogiline korraldada seda väikese elanike arvuga hajaasustusega omavalitsuses. Seadusega oleks võinud ette näha, et seda ülesannet peavad omavalitsused täitma koos territooriumil, kus elab vähemalt 20 000 elanikku. Samuti võiks olla korraldatud keskhariduse andmine. Kui see aluseks võtta, oleks optimaalne omavalitsusüksuse suurus 10 000 – 15 000 elaniku piires. Aluseks saaks olla ka vanurite ja puuetega inimeste hoolekanne, samuti kutsehariduse andmine. Ja sellise korralduse alternatiiviks oleks siis omavalitsuste ühinemine, millele riik rakendaks ka tõesti motiveerivad boonused. Ühest küljest oleks selline ühinemine vabatahtlik, kuigi selle juures on ka sunnimoment, teatud ülesande täitmiseks vajalik kapatsiteet. Keskvalitsusel oleks võimalik siiski ka muid sunnimehhanisme rakendada, seda aga pärast muude võimaluste ammendumist, pärast järgmisi või ülejärgmisi kohalike volikogude valimisi.
Raha ei jätku
Siiski on reformi läbiviimisel igal juhul vaja üle vaadata ning korrastada omavalitsuste tulubaasi kujunemise alused ning tulude suurendamine, sest vastasel juhul jäävadki mõned ülesanded alati täitmata. Näiteks maapiirkondades ei viida kunagi kohalikke teid mustkatte alla, mitmed mälestised lagunevad lõplikult jne. Põhjuseks on, et kohalike omavalitsuste tulubaasi ei ole mitmete ülesannete täitmiseks vahendeid üldse ette nähtud. Näiteks kohaliku infrastruktuuri korrashoiuks, sealhulgas teede korrashoiuks, omavalitsuse üldiseks arendamiseks, planeeringuteks ja keskkonnamõjude hindamiseks oleks vaja vähemalt kolm kuni viis miljardit krooni. Kui selline hulk vahendeid on puudu, siis on olemasoleva tulude mahu juures neid ülesandeid võimatu täita.
Ettevõtjad toetavad jõuliselt haldusterritoriaalse reformi läbiviimist põhjusel, et väikesed omavalitsused ei suuda ettevõtluse arengut toetada. Nad võiksid ju mõne seaduse ka läbi lugeda, siis teaksid, et sellist ülesannet pole kohalikele omavalitsustele kunagi pandud. Omavalitsused on ettevõtluse arendamisest huvitatud, kuigi neile ettevõtlusega seotud makse ei laeku, välja arvatud üksikisiku tulumaks, mis laekub töötaja elukohajärgsesse valda või linna. Arendamisega siiski on tegeldud, kuigi seni oma vabast tahtest ja juhul, kui omavalitsusüksustel on õnnestunud kusagilt vahendeid kokku hoida. Ettevõtluse tarbeks on põhiliselt korrastatud infrastruktuuri. Vallad ja linnad on aastaid taotlenud riigilt võimalust saada maad ettevõtluse arendamiseks, kuid keskvalitsus on sellest alati ära öeldud just põhjendusega, et see pole nende ülesanne.
Mul õnnestus lugeda ka regionaalministri poolt valitsuskabinetile esitatavat haldusreformi seaduse eelnõu ja seletuskirja. Huvitav on, et seletuskirja üks osa näitab tegelikult, et lihtsast omavalitsusüksuste liitmisest pole võimalik kokkuhoidu saavutada. Viidatakse sellelegi, et mujal läbi viidud ja viidavate reformide käigus on alati korrastatud omavalitsuste tulubaasi ja suurendatud nende võimalusi, mida meil aga teha ei kavatseta. Poliitikud peaksidki nüüd, nagu ka riigikontrolör soovitab, enne mõistust kasutama, kui midagi otsustavad.
MÄRT MOLL, maaomavalitsuste liidu rahandusnõunik
