Perioodi 2007-2013 investeeringutoetuste kontrollimine ning viimaste toetuste maksmine hakkab lõppema. Taotlejate järelkontrolli läbiviimine on tehtud ülesandeks makseasutusele, sh Põllumajanduse Registrite ja Informatsooni Ametile (PRIA). Meil tuleb kontrollida ka seda, kuidas järgitakse investeeringute tegemisel riigihangete seadust, ja siin oleme leidnud tõsiseid vigu.
Riigihangete seadus (RHS) kehtib Eestis juba 2007. aastast. Kellel tuleb hangete läbiviijatena järgida RHSi, peavad neid nõudeid täitma ka PRIA investeeringutoetuste taotlemisega seoses. RHS paragrahv kümme loetleb üheselt, kes on seaduse mõttes hankijad ning peavad asjade ostmisel, teenuste ja ehitustööde tellimisel rakendama seaduses sätestatud nõudeid. Need on riik ja riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende asutused, ühendused jm avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Seega ei tohiks korrektse riigihanke läbiviimise kohustus olla taotlejatele üllatuseks.
Lisaks andis Euroopa Komisjon 2013. aasta detsembris välja juhendi, mis sätestab sanktsioonid juhuks, kui toetuse saaja on rikkunud hangete läbiviimise nõudeid. Sellest juhendist lähtub ka PRIA.
RHS paragrahv 15 sätestab rahalised piirmäärad, millele vastavalt tuleb kohaldada õigele hankeliigile omaseid menetlusreegleid. Mida suurem on hanke maksumus, seda “rangemad” on ka reeglid hanke läbiviimisel. Kui ehitustöö hanke maksumus jääb vahemikku 30 000 – 249 999 eurot, siis on tegemist lihthankega, mille puhul tuleb järgida küllalt lihtsaid reegleid. Kui aga tööde maksumus on 250 000 ja rohkem, siis kehtivad RHS teises peatükis sätestatud keerukamad riigihanke reeglid.
Rahaliste piirmäärade ning igale hankeliigile omaste reeglite järgimine oligi 2007-2013 taotlusperioodil suurimaks probleemiks.
Osadeks jagamine ja vale hankeliigi valik
Sisult tervikliku hanke osadeks jagamist ja vale hankeliigi valikut peetakse sedavõrd oluliseks rikkumiseks, et Euroopa Komisjoni juhendi kohaselt kohaldub sellisele rikkumisele automaatselt tagasinõudekorrektsioon kuni 100 protsendi ulatuses väljamakstud toetusest.
Riigihanke osadeks jaotamine tähendab, et ühe riigihanke läbiviimiseks sõlmitakse enam kui üks leping ning riigihanke eeldatava maksumuse määramisel arvestatakse nende lepingute maksumusi eraldi. Hanke osadeks jagamine ei ole iseenesest otseselt keelatud, kuid seda ei tohi teha RHSis riigihanke teostamiseks kehtestatud korra või nõuete eiramiseks, kui hankelepingu esemeks on funktsionaalselt koos toimivad või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikud asjad, teenused või ehitustööd.
Näiteks on Euroopa Kohus leidnud, et kui hanke osadel on üks ja sama majanduslik ja tehniline funktsioon, siis annab see kaudselt tunnistust sellest, et tegemist on ühe hankega. RHS järgi tuleb ehitustööde hankelepingu eeldatava maksumuse määramisel aluseks võtta ühel ehitisel või omavahel funktsionaalselt seotud erinevatel ehitistel tehtavate ehitustööde eeldatav maksumus, millele lisatakse ehitustööks vajalike, hankija poolt pakkujale üleantavate asjade eeldatav maksumus üleandmise hetkel.
Seega, kui tegemist on ühe projekti või objektiga, võib mitu hankelepingut sõlmida siis, kui hanke eeldatava maksumuse puhul võetakse arvesse kõigi hankelepingute maksumus.
Samuti ei õigusta hanke maksumuse kunstlikku osadeks jagamist eelarveõiguslikud põhjused. Riigihanke põhimõttega on vastuolus, kui ühte hanget, mis viiakse puhtalt eelarvelistel põhjustel ellu mitmes etapis, käsitatakse ainult sellepärast mitme iseseisva hankena, et jääda välja RHSi kohaldamisalast.
Üldkohus on täpsustanud, et riigihangete üheaegne alustamine, hanketeadete sarnasus, hangete toimumise geograafilise koha ühtsus ja üheainsa hankija olemasolu viitavad sellele, et erinevad ehitustööde riigihanked vastavad tegelikkuses ühele ainsale ehitustööle.
Riigihanke osadeks jaotamine vähendab hankelepingu maksumust ja siis on hankijal võimalik korraldada leebematele menetlusreeglitele vastavaid hankeid. See ei ole aga kooskõlas riigihangete korraldamise põhimõtetega. Pakkujate jaoks on oluline erinevus, kas pakkumus tuleb esitada nelja tööpäeva või 52 päeva jooksul. Lühemate tähtaegadega hangete korraldamine võib soodustada olukordi, kus hankija ja sobiv pakkuja on sisulises pakkumuses juba eelnevalt kokku leppinud ning uued huvitatud isikud pole suutelised lühikese tähtaja jooksul hankes osalemiseks vajalikku pakkumust koostama. Samuti on lihthanke dokumentatsioon (sh ebapiisava pakkumuste esitamine tähtaja vaidlustamine) ajakriitiline ning eeldab vaidlustuse esitamist hanketeate avaldamisele järgneval päeval.
Seega ei tohi hankija riigihanget osadeks jaotada eesmärgiga vältida RHSist tulenevaid rangemad kohustusi.
Eestis on palju teadmatust
Analüüsides probleemseid taotlusi PRIAs, ei ole hangete puhul üldjuhul tegemist tahtliku osadeks jagamisega ja selle kaudu RHS tahtliku rikkumisega. Taotlejate puhul on pigem tegemist teadmatusega, kuidas hanget õigesti läbi viia ning kuidas hangete reeglid täpsemalt toimivad.
Olles tuvastanud rikkumise, on meil seadusest tulenev kohustus kuulata ära taotleja põhjendused. Järelpärimise peale, miks hange osadeks on jagatud, saabuvad vastused on tihti sarnased. Ehitustööde puhul väidetakse, et tegemist on erineval ajaperioodil valminud ehitistega, kõik ehitised on siiski eraldiseisvad ning -funktsioneerivad, ehitiste funtsioon pole sama ning et järgmised etapid polnud esimese ehitamise ajal veel kavandatud ega projekteeritud.
Euroopa Kohtu praktikas on näiteid, millede puhul peaks pöörama erilist tähelepanu ja otsustama, kas erinevate lepingute puhul on tegemist sama hankelepingu esemega või mitte. Sellisteks kriteeriumideks on üks projekt, sama objekti suhtes teise lepingu sõlmimise kavatsus, sama eelarve, samad pakkujad kõikide hankelepingute puhul, asjade, teenuste ja ehitustööde sarnane tootmisviis ja tehniline toimimine, ajaline seos, geograafiline asukoht jne.
Toetusetaotlejate puhul on peamine hanke osadeks jagamise põhjus hoopis toetuse piirmääras ühel perioodil. Näiteks võib taotleja ühe perioodi jooksul taotleda kalandusfondist toetust ca 450 000 eurot ning ühe aasta jooksul ca 225 000 eurot. On arusaadav, et ühel aastal saadavast toetussummast ei piisa kogu suure projekti rahastamiseks. Selleks ei piisa vahel ka kogu toetusperioodil saadavast summast ning seetõttu jagatakse hange osadeks, et neid järk-järgult finantseerida.
Kindel kaitse: lihtne hange rangete reeglite järgi
Tegelik probleem ei peitugi osadeks jagamises, vaid õige hankeliigi valikus. Rahaliste vahendite puudumine ei piira hankija võimalusi korraldada kõikidele hanke osadele vastavat hankemenetlust. Nimelt on projekti koostamisel üldjuhul teada, milline on kogu projekti eeldatav maksumus. See maksumus määrabki, millised reeglid kohalduvad hanke läbiviimisel.
Projekti võib jaotada osadeks ning iga osa kohta eraldi hanke korraldada, kuid valitud menetlus peab vastama kõikide hanke osade kogumaksumusele.
Toon lihtsa näite. On sadama projekt, mida soovitakse ehitada kolmes osas. I osa on kai ehitus maksumusega 100 000 eurot, II osa on muuli ehitus maksumusega 100 000 eurot ning III osa on maja ehitus maksumusega 100 000 eurot. Kõik kolm osa eraldi ehitatuna jäävad lihthanke piiridesse, kuid projekteerimisel on teada, et kogu projekti maksumus on 300 000 eurot, mis jääb riigihanke piiridesse. Seetõttu tuleks iga projekti osa ehituse puhul korraldada mitte lihthange, vaid riigihange.
Ilmselgete ja tõsiste rikkumiste korral ei saa PRIA nendele läbi sõrmede vaadata, vaid peab seadusest tulenevate kohustuste tõttu võtma kasutusele abinõusid rikkumiste ohjeldamiseks. RHS järgimine ei ole nii keeruline, nagu esmapilgul paistab. Tuleb süveneda seadusse ning vajadusel pidada nõu asjatundjatega. Küsimuste korral on võimalik abi saada nii PRIAst kui ka rahandusministeeriumi infotelefonil 611 3701 või e-kirjaga riigihanked@fin.ee.
i
KEIDI KÕIV, PRIA nõunik riigihangete alal
