Majanduskriis näitab üha teravamalt vajadust põhimõtteliste muudatuste järele nii era- kui ka avalikus sektoris.
Riik januneb struktuursete reformide järele. Vajame eriti mõtlemise reformi, siis ehk teadvustame endale paremini vajadust jõulisteks muudatusteks sotsiaalsfääris, hariduses, aga ka halduskorralduses. Täna palun teie heatahtlikku tähelepanu just viimati nimetatule – haldusreformile, mille vajalikkust on rõhutanud ka ettevõtjad.
Riigikontrolörina jälgin ma murega kohalike omavalitsuste probleemide jätkuvat süvenemist. Siinkohal ei saa taas kord mööda tõsiasjast, mida kõik Riigikontrolli kolme viimase aasta jooksul kohalikes omavalitsustes korraldatud auditid kinnitavad: valdu/linnu on Eesti-suguse ülimalt vähese elanike hulgaga riigi kohta liiga palju ning suurem osa neist on liialt väikesed selleks, et tulemuslikult ja efektiivselt oma ülesannetega hakkama saada.
Omavalitsuste piisava haldussuutlikkuse saavutamiseks praegu neile pandud ülesannete ulatuses on vaja moodustada sellise inimeste hulga ja kompetentsusega üksused, kel oleks eeldusi täita neid ülesandeid, mis omavalitsusel on.
iii
Vabatahtlikke liitumisi vähe
Mõned omavalitsused on läinud vabatahtliku liitumise teed või on seda tegemas. Paraku on see tühine vähemus. Reaalne elu näitab, et mõtteviis, mis näeb ainult kitsaid üksikhuve, takistab oluliselt ühinemisi. Halduskorralduse laskmine isevoolu teed on mõnel pool olnud aga hoopis kahjulik – süsteemitu ja eklektilise ühinemise tõttu on tekkinud uusi värdalasid, mis ei järgi tõmbeloogikat.
Olen absoluutselt nõus pikaajalise kogemusega poliitiku ja õigusteadlase Rein Langiga, kes juba aastal 2000 Postimehes kirjutas: “Ma ei usu mingitesse piiride muutmisse vabatahtlike liitumiste kaudu. Kohalikud huvid on sedavõrd erinevad ja vasturääkivad, et loota omavalitsuste vabatahtlikule ühinemisele mingi loogilise skeemi kaudu näib üsna mõttetu tegevusena. Kas kohalikud huvid saavad aga üle kaaluda üldise Eesti riigi ja rahva huvi? Kui mitte, siis on riigil oma kõrgema võimu kaudu õigus muuta mängureegleid.”
Rõhutan – riigi halduskorraldus on selgelt riigi vastutada, see peab olema süsteemne, mitte juhuslik.
Vabariigi president on haldusreformi teemat käsitledes eelmisel aastal öelnud, et ühel hetkel jõuab kätte hetk, kus riik peab end kehtestama. Ja kehtestama peab riik end vastutustundest oma kodanike tuleviku ees.
Ma arvan, et see õige hetk kehtestamiseks oli kujundlikult väljendudes juba üleeile. Nüüd tuleb teha tööd selle nimel, et kaotatud aeg tasa teha. Kui hakatakse jälle rääkima rohkete uuringute vajalikkusest, siis võin ma kas või viimase ligi 20 aasta kogemuse põhjal öelda: kui millegagi tahetakse venitada, tuleb alati tuua ettekäändeks vajadus teha üha uusi ja uusi uuringuid ja tellida üha rohkem eksperdiarvamusi. Neid on aastate jooksul tehtud küll ja küll.
Kuigi juba aasta eest arutasid Riigikogu liikmed peamisi probleeme kohalike omavalitsuste hakkamasaamisel, ei ole olukorra parandamiseks midagi olulist ette võetud. Aasta eest, 11. veebruaril 2008 toimus Riigikogu valges saalis riigieelarve kontrolli erikomisjoni laiendatud istung teemal, kuidas suurendada kohaliku omavalitsuse võimekust. Istungi avamisel väljendati lootust, et kõik suurte ootustega arutelule saabunud osalejad lahkuvad istungilt teadmisega, et need lootused ei lähe tühja. Arutelu tulemusel võttis komisjon info omavalitsuste peamistest probleemidest teadmiseks ning otsustas toetada seisukohta, et Vabariigi Valitsus soodustaks mõjusal viisil omavalitsuste koostööd ja ühinemist. See parandaks avalike teenuste kättesaadavust ja kvaliteeti kohalikul tasandil ning suurendaks valdade ja linnade haldussuutlikkust. Istungil esines ka regionaalminister. On äärmiselt kahetsusväärne, et regionaalminister ei ole suutnud valitsusele esitada ühtegi haldusreformi kava.
iii
Erinevused süvenevad
Riigikontrolli auditid annavad aluse hinnanguks, et isegi praeguseks möödanikku kadunud ülikiire majanduskasvu tingimustes oli valdaval enamikul kohalikest omavalitsustest raske tulla edukalt toime neile pandud ülesannetega.
Kolme aasta jooksul on Riigikontrolli auditiaruannetes käsitlemist leidnud paljud omavalitsuse tegevusvaldkondade probleemid: näiteks on omavalitsustes investeeringute ja arengu kavandamine nõrk, territoriaalse planeerimise kaudu ei ole isegi osa suuremaid omavalitsusi suutnud oma arengut kavandada, jäätmemajanduse, eelarve ja raamatupidamise ning infotehnoloogia valdkond vajaks tõhusamat riigipoolset tuge, omavalitsuse järelevalve oma valdkondades on tihti teisejärguline ja ebaregulaarne, volikogu ja tema revisjonikomisjoni tegevus loid, muud omavalitsuse sisemised kontrollivõimalused kasutamata. Riigikontroll on omavalitsustel soovitanud teha rohkem omavahelist koostööd. Paraku on nii huvid, potentsiaal kui ka ressursid riigisiseselt jaotunud pöördumatult ebaühtlaselt. Probleemid ja erinevused pigem süvenevad.
Haldussuutmatuse põhjused peituvad eelkõige vajaliku kompetentsusega inimeste puudumises, st vähestes teadmistes ja oskustes. Paljud omavalitsuse ametnikud ei ole suutnud hakkama saada isegi üsna elementaarsete seadustest tulenevate nõuete täitmisega.
Omavalitsuste ülesannete hulk aasta-aastalt pigem suureneb, nii on vaja ka üha kompetentsemaid ja üha suuremate teadmistega ametnikke. Vaadates loetelu ülesannetest, millega omavalitsus iga päev peaks tegelema, tuleks igal vallal palgal pidada arhitekti, maakorraldajat, ehitusinseneri, riigihangete spetsialisti, juristi, IT-süsteemide arendajat, finantsjuhti ja raamatupidajat, kultuuriürituste korraldajat, haridusvaldkonna asjatundjat, sotsiaalhoolekande ja lastekaitse korraldajaid ning jäätmehoolduse ja keskkonnaspetsialiste jne.
Teame ju, et enamasti on väikestes vallavalitsustes vaid 10–15 ametikohta, koos vallavanema, abivallavanema ja sekretäri ametikohaga. Kohalike omavalitsuste hulgas on ametnike arvult Eesti suurimaks omavalitsuseks Tallinna Linnavalitsus natuke üle 1400 ametnikuga, millele järgneb Tartu Linnavalitsus ligi 330 ametnikuga. Omavalitsustest väikseimad olid kolme ametnikuga Piirissaare Vallavalitsus Tartu maakonnas ja Ruhnu Vallavalitsus Saare maakonnas. Riigi väikseim ja suurim omavalitsus peavad aga ikka ühtede ja samade kohustuste täitmisega niisama edukalt toime tulema.
Suuremaid ja kvalifitseeritumaid ametnike koosseise võimaldab ette näha vaid suuremate valdade/linnade rahakott ja võimalus, et suuremast omavalitsusest vajalik spetsialist ka leitakse. Kui Eestis leidukski üle 200 arhitekti, ehitusinseneri, juristi, kes asuksid tööle 227 valda/linna, siis kuidas saaks neile tagada erialast rahuldust pakkuvat tööd 8 tundi päevas ja 5 päeva nädalas nii, et nende kvalifikatsioon säiliks ja nad edasi areneksid?
Näiteks tuleb väikevallal ühes või teises küsimuses terve aasta jooksul vastu võtta vaid mõni üksik otsus. Tänane tegelikkus on see, et nii tasemelt kui ka erialalt erineva ettevalmistusega omavalitsuse ametnikud täidavad õige mitut ülesannet. Tihti ei jätku ka ühe käe sõrmedest, et loetleda, milliste valdkondade eest nad peavad vastutama. Samas on omavalitsused ka valiku ees, kas jätta ametikoht täitmata või lasta kvalifikatsiooninõuete latti alla poole. Näiteks on terav puudus seaduses nõutud kvalifikatsiooniga linna- või vallasekretäridest, juriidiline kõrgharidus on vaid osal, hinnanguliselt alla poole valla- ja linnasekretäridest.
Tööpuudus toob tõsiseid probleeme
Majanduskriisi tingimustes on nõrk omavalitsus otsustavaks nõrkuseks kogu riigi jaoks. 2009. aastal ja eriti 2010. aastal jõuavad majanduskriisist põhjustatud tagajärjed eriti valusalt mõjutama kohalikke omavalitsusi. Tööpuuduse kasv toob tõsiseid sotsiaalseid probleeme. Sellises olukorras on vajalik, et kohaliku võimu tasand kui inimestele lähim avalik võim oleks tugev ja suudaks pakkuda toetust ja abi nendele, kes seda kõige enam vajavad. Oht saada tõsiseid tagasilööke tulubaasi drastilise vähenemise tõttu ja muutuda seeläbi tegutsemisvõimetuks varitseb eriti neid väikseid omavalitsusi, kus enamik vallaelanikest töötab valla ainsas suuremas ettevõttes. Näiteks võib tuua Kehra Paberivabriku maksejõuetusest tingitud mõjud Anija vallale. Ühe ettevõtte majandusraskustega kaasnenud probleemid omandasid Anija vallas eriti muret tekitava mõõtme veel seetõttu, et valla reovee töötlemine sõltub nimelt samast ettevõttest ning selle sulgemine võib kaasa tuua suure keskkonnariski. Suuremas omavalitsuses on võimalus ühe ettevõtte pankrotist tulenevaid riske ja mõjusid maandada oluliselt suurem.
Majanduskriisi tingimustes süvenevad erinevused piirkonniti veelgi ja inimeste siirdumine suurematesse keskustesse on määrav ka haldusjaotuse kujundamisel. Meenutan, et alla 1000 elanikuga omavalitsusi on üha juurde tulnud. Viimastel andmetel jääb 39 omavalitsuses elanike arv alla 1000, rohkem kui pooltes omavalitsusüksustes on elanikke alla 2000. Kokkuvõtvalt – 2/3-s omavalitsustest on elanikke alla 3000. Kõigest kolmes kohalikus omavalitsuses ületab elanike arv 50 000 piiri.
Võrreldes 2001. aastaga on rahvaarv vähenenud suhteliselt kiiremini just väikestes omavalitsustes. Rahvaarvu vähenemisega paistavad silma valdavas enamuses (93 protsenti) sellised omavalitsused, kus asutustihedus on alla 100 inimese ruutkilomeetril.
Selles olukorras on loomulik valitsuse ettepanek lahutada põhikool ja gümnaasium, sest õpilaste ja kvalifitseeritud õpetajate vähesus teeb võimatuks ja ka mõttetuks igas praeguses pisivallas korraliku gümnaasiumihariduse andmise.
Riigi kohapealne tugi omavalitsustele maavalitsuste näol on aasta-aastalt devalveerunud. Maavanema roll on muutunud ajas ja tema ülesanded on paikkonniti arenenud erineva praktika järgi. Ülesanded võisid olla algselt õilsad, kuid raha ega potentsiaali nende täitmiseks ei ole juba ammu. Ebamäärasus, milles maavalitsusi on valitsuse otsustamatuse tõttu aastaid hoitud, on põhjustanud paljudest maavalitsustest inimeste ärajooksmise.
Majanduskriisi tingimustes on riigi kohus võtta vastu kiireid otsuseid, nende tegemist ei saa delegeerida muule tasandile. Kiirelt on vaja otsuseid, mis tugevdaksid valdade ja linnade võimekust demokraatlikult toimida. Tugevdada on vaja kohaliku omavalitsuse toimimise eeldusi: omavalitsuse rolli, ülesannete täitmist toetavaid haldusstruktuure, professionaalsete ja usaldusväärsete ametnike rakendamist ning juhtimise läbipaistvust tagavaid tegutsemisreegleid.
Haldusreformi ei tohi politiseerida
Vaatamata üldiselt aktsepteeritud seisukohale, et omavalitsuste süsteem vajab ümberkorraldamist, mida toetavad ka teadlastelt tellitud uuringute tulemused, eri valitsuste moodustatud asjatundjate komisjonide järeldused jms, on reformimiskatsed sumbunud parteipoliitilistesse huvidesse. Juba kaheksa aasta tagusest ajast on meil kurb kogemus, kus mittepoliitiline administratiivse sisuga küsimus politiseeriti ja hea mõte oli sellega määratud hukule. Olen ka Riigikogu ees öelnud, et käed kukuvad rüppe, kui parteipoliitilistel põhjustel keeldutakse tunnistamast ilmselgeid fakte. Ka seda olen Riigikogule öelnud, et me võime ju kümneid kordi tõestada, et öösel paistab Kuu, aga siis kostab ikka kuskilt hääl, mis ütleb, et ei, meil paistab ka öösel Päike.
Niipea kui erakonnad üritavad kasutada haldusreformi viigilehte oma poliitiliste positsioonide säilitamiseks või tugevdamiseks või siis nende positsioonide saavutamiseks, on asi hukas. Ka kohalikku elu edendavate lihtsate otsuste elujõud on sõltunud siiani liig tihti sellest, millise erakonna nimekirjas olnud inimene selle välja käib, teiselt poolt on mõjusaks hoovaks olnud aastaid Riigikogus nn katuseraha jaotamine omadele.
Riigimehelikke otsuseid ei tohiks pärssida see, et riigi tasandi ja kohaliku tasandi võim on kohati omavahel tihedalt seotud. Haldusterritoriaalse reformi toimumiseks tuleb kõrvale heita hirm teha ebapopulaarseid otsuseid ja seetõttu kaotada toetust kohalike nn poliitikute seas, samuti ei tohiks mõjuteguriks olla võimalik jõujoonte muutumine ühe või teise lahenduse valikul. Kuni otsuseid tehakse selle kaalutluse järgi, milline erakond saavutaks volikogudes enamuse, kui jääks X või Y valda/linna, pole meil põhjust rääkida arenenud poliitilisest kultuurist, riigimehelikkust ei maksa aga üldse meeldegi tuletada.
Maakondlikul põhjal moodustatud omavalitsustel oleks eeldusi. Rein Lang on juba eespool tsiteeritud artiklis suurepäraselt sõnastanud: “Omavalitsuslikku staatust saab kanda ainult üksus, millel on kriitiline mass mitte ainult majanduslikku, vaid ka vaimset potentsiaali. Ma olen veendunud, et täna on see olemas üksnes maakondade ja suuremate linnade piires. Tahame seda või mitte, aga maakondade näol on tegu väljakujunenud üksustega, mille piires toimub ka täna inimeste elu tegelik korraldamine. Pole mingit argumenti, miks neist ei võiks saada tegelikud omavalitsused.”
Mina ei näe mingit argumenti, et Langiga mitte nõustuda. Maakonna piirides omavalitsuste puhul oleks välditud ka nn kaardijoonistamine, millele haldusreformi vastased on püüdnud irooniliselt kogu küsimust taandada.
Paar nädalat tagasi väljendas Eesti juhtiv regionaalhalduse spetsialist, Tartu Ülikooli õppejõud Garri Raagmaa rahvusringhäälingu keskpäevases arutlussaates seisukohta, et haldusreform saab Eestis teoks ainult sel juhul, kui riik võtab küsimuses rolli enda kanda, sest varasematest liitumistest on välja tulnud probleem, et “võetakse punti see, kes on jõukam, ja jäetakse välja see, kes on vaesem”.
Rahvusringhääling vahendas, et mitmetes riikides on jõutud arusaamisele, et kõige paremini toimib omavalitsusüksus siis, kui selle elanike arv jääb 30 000 – 50 000 vahele. “Kulud ja efektiivsus on sel puhul kõige optimaalsemad. Allapoole jääb see vald nõrgukeseks oma ülesannetega ja ülespoole jääb ta võõraks inimestele,” märkis Raagmaa.
Haldusreform toob kaasa kulusid, kuid see on paratamatu. Küsimus on ju selles, kas Eesti kohalikest omavalitsustest saab elulooma või mitte, kas inimesed saavad elada normaalselt oma funktsioone täitvas vallas/maakonnas/linnas. Seega on küsimus elujõulisuses. Muide, isegi maakonnapõhiste omavalitsuste puhul jääb ligi 10 neist alla 50 000 elaniku piiri.
Otsused tuleb langetada kohe
iii
Ma arvan, et otsused tuleb langetada kohe, mitte panna kohalike valimiste eel taas silmakirjalikult peale “vana plaat”, kust kostab õõnsat õhkamist omavalitsuste tohutu sõltumatuse teemal, mis on segatud jäädavalt minevikku jäänud aegade idülli-kujutelmaga. Meenutan, et muu maailm ei ole vahepeal siiski peatust teinud. Ja muide – pidev apelleerimine Euroopa kohalike omavalitsuste hartale kostab tavaliselt vaid siis, kui omavalitsustel on mingeid õigusi vaja. Kui jutt on kohustustest, kostab pigem: andke raha, küll siis teeme.
Loomulikult peavad omavalitsuste kohustused, mis riik on neile delegeerinud, olema ka rahastatud. Rõhutan aga veel kord – raha ei aita, kui ei ole inimesi. Siin on heaks näiteks äsjane laia kajastust leidnud juhtum Valgast, kus omavalitsus oli valmis pakkuma sinna tööle minevale perearstile stardirahaks 100 000 krooni pluss ametikorteri. Keegi ei tundnud isegi mitte huvi.
Et leida uus hingamine, vajab Eesti kiiresti tugevaid ja toimivaid omavalitsusi, et mõne aasta möödudes ei leiaks me eest terveid tühjaks jooksnud regioone või isegi kaugema kandi inimtühje maakondi. Eestis on tegelikult palju tublisid omavalitsusjuhte, kes mõtlevad vastutustundlikult tulevikule ja oma rahvale. Mitmed neist on eraviisiliselt pöördunud minu poole palvega, kas Riigikontrollil oleks kuidagi võimalik õhutada riigi taseme otsustajaid võtma ette suurte ja elujõuliste omavalitsuste loomine. Ma olen veendunud, et sellised sädemega kohalikud liidrid suudavad omavalitsuse inimestele ka tegelikkuses lähedale viia. Kuid neil on vaja piisavalt kompetentseid inimesi toeks. Siis tagab omavalitsus ka inimestele kvaliteetse teenuse. Piisava inimkapatsiteediga omavalitsus seisab ise kindlalt jalul, mitte ei pea püsti püsimiseks, edasiliikumisest rääkimata, kogu aeg riigi antud karkudele toetuma. Ja muide, omavalitsuste harta pole mingiks takistuseks riigi otsusele kehtestada just selline haldusjaotus, nagu õigeks peetakse.
Ja ei maksa kellelgi lakkamatult kurta ja inimesi hirmutada, et võim läheb inimesest kaugemale, et kaob identiteet jms. Ei kao ta kuskile. Teenuste osutamiseks inimestele võimalikult lähedal saab kasutusele võtta teeninduspunktid. Olen ka veendunud, et kogukondlikku tegevust tuleb kõigiti toetada ja ergutada. Kuid kogukondliku aktiivsuse, seltsielu elamise võimalikkuse ning administratiivse keskuse kui suure hulga keeruliste funktsioonide täitja vahele ei maksa panna võrdusmärki.
Heites taas kitsaste parteipoliitiliste huvide tõttu kõrvale võimaluse haldusreform ära teha, näitame kogu ilmale oma väiklust ja kolklikku mõttelaadi ning riskime sellega, et mõtlevad noored inimesed löövad tõesti käega ja eelistavad eneseteostuseks enam arenenud poliitilise kultuuri ja küpse täiskasvanu faasi jõudnud ühiskondi. Ja meil ei ole õigust neile siis etteheiteid teha.
iii
MIHKEL OVIIR, riigikontrolör
